Défendre et promouvoir : le statut de la Fonction publique territoriale

Il y a vingt et un ans les agents publics des collectivités territoriales devenaient fonctionnaires à part entière. Ils rejoignaient ainsi leurs collègues de la Fonction publique de l’Etat accompagnés des agents des établissements publics de recherche et, deux ans plus tard, des agents des établissements publics hospitaliers pour constituer un ensemble de quelque cinq millions de fonctionnaires dont les garanties fondamentales sont fixées par la loi et non soumises aux aléas et aux rapports de forces de relations contractuelles.

Ce fut un progrès social considérable qui ne devait rien au hasard. Deux conceptions s’opposaient alors. D’une part le modèle de la fonction publique d’emploi, c’est-à-dire de catégories déterminées par les seuls métiers ; d’autre part le système de la carrière séparant le grade de l’emploi. La première conception avait alors la faveur ministre de l’intérieur Gaston Defferre et la plupart des associations d’élus ; la seconde était défendue par le ministre de la fonction publique soutenu par le Premier ministre avec l’appui de la majorité des syndicats. C’est cette seconde conception qui l’emporta finalement à l’issue d’une confrontation sévère.

J’ai alors explicité cette conception de fonction publique de carrière en la fondant sur trois principes puisés dans la tradition démocratique de notre pays. En premier lieu, le principe d’égalité d’accès aux emplois publics se référant à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en faisant du concours le moyen de reconnaissance des « vertus » et des « talents ». En deuxième lieu, le principe d’indépendance, rendant le fonctionnaire propriétaire de son grade, l’emploi étant à la disposition de l’administration. En troisième lieu, le principe de responsabilité, dont la source se trouve dans l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789. Cette conception fait du fonctionnaire un citoyen à part entière et non le sujet que définissait Michel Debré en 1954 : « Le fonctionnaire est un homme de silence, il sert, il travaille et il se tait ».

C’est ainsi qu’a été conçue une fonction publique « à trois versants » avec un Titre premier définissant le fonctionnaire et précisant ses droits et obligations ; un Titre II relatif à la Fonction publique de l’Etat ; un Titre III concernant la Fonction publique territoriale et un Titre IV relatif à la Fonction publique hospitalière. Le statut de la Fonction publique territoriale est ainsi la somme du Titre I et du Titre III, l’ensemble constituant un dispositif législatif unifié mais respectant les spécificités des différentes fonctions publiques. La spécificité de la Fonction publique territoriale est fonctionnelle mais aussi déterminée par le principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) et les dispositions de la Constitution de la Vème République rendant nécessairement de nature législative pour la Fonction publique territoriale ce qui peut être traité par simple décret pour la Fonction publique de l’Etat. Ainsi a pu être développée une bonne dialectique de l’unité et de la diversité.

L’évolution de ce système a connu plusieurs dénaturations depuis 1984. La plus importante concerne ce qui était regardé comme le « maillon faible » du dispositif : la Fonction publique territoriale. La loi Galland du 13 juillet 1987 a, dans cette fonction publique, supprimé les corps pour les remplacer par des cadres d’emploi, rétabli le système de la liste d’aptitude dite des « reçus-collés », relancé le recours aux contractuels, réduit le rôle des organismes paritaires, etc. Ces mesures ont eu pour effet de rendre moins comparables les fonctions publiques et donc de réduire la mobilité entre elles, alors que le Statut général avait fait de la mobilité une garantie fondamentale. Plus généralement, après avoir développé une stratégie de contournement du Statut général afin de le mettre, à terme, « en extinction » en privatisant, en déréglementant, en transformant profondément les statuts de La Poste, de France Télécom, et de bien d’autres établissement publics, le Statut général se trouve aujourd’hui attaqué de front à partir des recommandations du rapport du Conseil d’Etat de 2003, que le présent gouvernement se propose de mettre en œuvre et dont l’objectif est d’aligner la Fonction publique française sur le modèle dominant dans l’union européenne : une fonction publique d’emploi qui fait la part belle au contrat en lieu et place de la loi.

Mais l’histoire n’est pas écrite à l’avance. Cinq facteurs semblent devoir déterminer l’évolution de la situation actuelle. Le premier est la réforme statutaire qui vise à fondre les corps de la Fonction publique de l’Etat dans une trentaine de « cadres d’emplois » entraînant une dé-professionnalisation des catégories de fonctionnaires. Le deuxième est l’introduction en 2006 de la LOLF (loi organique relative au lois de foinances) basée sur ce que l’on appelle la « fongibilité asymétique » permettrant de transformer des crédits d’emplois en crédits de fonctionnement (mais pas l’inverse), ce qui va peser sur l’emploi. Le troisième est le développement de la contractualisation tous azimuts, destinée à devenir une « source autonome du droit de la fonction publique » selon le rapport précité du Conseil d’Etat. Le quatrième est l’avenir du service public dans son ensemble, notamment au sein de l’Union européenne qui, dans les conditions actuelles ne retient que la notion de « service d’intérêt économique général » (SIEG) ; à cet égard le succès du « non » le 29 mai crée des conditions plus favorables. Le cinquième est le rapport des forces qu’il sera possible d’établir entre les défenseurs de la conception française de l’intérêt général, du service public et de la fonction publique et ceux qui, adversaires ou opportunistes, souhaitent sa mise à bas.

Une grande bataille se profile, en tout état de cause, sur ce terrain. Le mouvement social ne manque pas d’atouts pour, dans l’unité, mener cette lutte avec succès. Tant il est vrai qu’il n’y a que les batailles que l’on ne veut pas mener que l’on est sûr de perdre.

Anicet LE PORS Ministre de la Fonction publique et des réformes administratives (1981-1984) Membre du Conseil d’Etat